隨著信息技術的快速發展，互聯網的廣泛普及，數據在全球呈現爆發增長、海量集聚的態勢。數據資源已成為國家資源的重要組成，成為經濟社會發展的關鍵生產要素，是構建新發展格局、推動經濟高質量發展、支撐國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。以《數據二十條》為抓手，在維護國家數據安全、保護個人信息和商業秘密的同時，促進數據高效流通使用、賦能實體經濟，統籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理。而從數據治理工作的現實需求和實踐積累來看，以公共數據治理為抓手推動數據基礎制度的構建與完善，就成為我國各級各部門加快釋放數據要素價值的必然選擇。

　　一、公共數據治理是數據基礎制度構建的核心環節

　　公共數據資源是政府部門、公共企事業單位在履行公共管理和公共服務職責時形成或衍生的數據，其記錄和證明著公共部門的行為軌跡。公共數據因公共活動而生，隨公共管理和服務范圍擴大不斷增加。根據麥肯錫測算，我國公共數據開放的潛在價值高達10萬億-15萬億元，占2020年全國財政收入約55%-82%。也有研究表明，我國政府部門掌握的數據資源占據全社會數據資源總量的80%左右。公共數據已成為當前數據要素市場建構和數字經濟發展的重要物質基礎。

　　近年來，我國各地各部門高度重視公共數據資源的開發應用，著力提升公共數據治理水平，在政策制定、平臺系統建設、數據共享開放、數據開發應用等方面開展了大量實踐并取得積極進展。據不完全統計，2011年至今，我國省級地方政府出臺的公共數據治理相關政策已達146項，年投入資金超過28億元，1 地市級及以上政府上線的公共數據開放平臺已達193個。2 公共數據治理領域呈現關注度持續提升、投入不斷加大、數據大量集聚的整體態勢。公共數據在政府辦公、決策、監管、服務等各個環節的作用逐步凸顯，特別是在應對新冠肺炎疫情的過程中也展現出了顯著價值，推動我國科學執政、民主執政、依法執政能力不斷增強，也為企業數據、個人數據的規范治理起到了示范和引領作用。

　　二、公共數據治理的基本內容與原則

　　公共數據范疇包括各級政府部門、企事業單位依法行政履職或提供公共服務過程中產生的數據。從整個數據治理鏈條上看，公共數據治理包括產生、匯集、加工和應用四個環節。產生環節涉及各公共部門在履職過程中所進行的數據的采集，工作過程中所帶來的數據生產，以及根據工作需要向社會企業進行的數據購買。匯集環節是實現對公共數據有效管控的關鍵環節，涉及對公共數據進行全量編目，實現邏輯匯聚，并對部分高頻、高外溢性的數據進行集中存儲，實現物理匯聚，方便多方共用。加工環節是發揮公共數據價值、推動數據流轉的必要步驟，涉及對數據內容進行清洗，提升數據質量，對數據進行脫敏，隱去數據中的隱私、敏感、安全內容，為數據流轉、應用奠定基礎，之后再根據具體的業務需要，加工形成產品或服務。應用環節是公共數據價值的體現或釋放，包括共享、開放、交易三種形式：共享是指根據履職需要，在政府內部不同部門、層級或地域間進行數據的流轉共用，提升政務工作效能；開放是指將不涉及個人隱私、商業秘密、國家安全的公共數據面向社會進行提供，供社會組織和個人使用；交易是指公共數據在獲得授權、不影響他人所享有潛力的前提下參與市場流通，進一步釋放數據價值。

　　對于如何推進實施公共數據確權授權機制，我們結合公共數據的自身特性和當前治理工作實際，認為開展公共數據治理應堅持4個方面的原則。一是發展優先原則，目前正處于探索釋放數據要素價值的關鍵時期，要通過發展解決問題，在發展中解決問題，也要設置相應的容錯機制，推動釋放公共數據價值。二是最小范圍原則，包括數據范圍最小化、知悉范圍最小化、權限范圍最小化三個層面，探索建立合法合規、安全可靠的公共數據應用規則。三是不可回溯原則，審慎對待原始數據的流轉交易行為，結合多樣的技術手段和數據處理方法，實現公共數據中敏感、隱私信息的不可回溯，保障流通應用中的數據安全、個人隱私和企業利益。四是區分場景原則，不能對公共數據的隱私和安全保護要求一概而論，而應是在統一的原則要求下，結合不同類型場景，確定具體的治理機制、治理要求和治理模式。

　　三、公共數據治理和運營體系的構建思考

　　公共數據的有效治理和高效運營能夠最大限度地挖掘數據價值紅利，在數據要素市場培育的過程中起到重要的引領和示范作用。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調要“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用”。近年來，各地各部門也在公共數據運營方面開展了大量探索創新，取得了一定突破。結合公共數據開發利用的實際需求和實踐經驗，我們認為公共數據運營體系的構建工作應從完善治理結構、明確授權規則和拓展運營手段三個方面展開。

　　（一）完善治理結構，保障數據資源的高效管控

　　兼顧公共數據的開發利用和安全保護必須構建以政府數據管理機構為核心，多方主體共同參與、各司其職的綜合治理結構。其中，數據管理機構代表政府對公共數據進行管理，對參與數據治理的企業和個人實施監管，推動落實網絡安全、數據安全、個人信息保護等相關要求；公共部門作為數據的提供者和使用者，應遵守數據治理的各項規則和要求，保證數據質量、提出數據需求；數據運營商、研究支撐機構、數據交易機構等是公共數據運營過程中的重要主體，會接觸到大量的數據，政府應在這些機構中占據主導權。整個治理和運營活動以大數據平臺為數據的流轉樞紐，匯聚政府、社會的數據資源，提供安全、可信的數據清洗、加工環境，支撐公共數據的高效運營，充分發揮數據價值。

　　（二）明確授權規則，保障運營活動的有序開展

　　要加強公共數據開放共享和統籌授權使用，通過引入數據運營主體，在確保安全可控的前提下盡可能地調動市場主體的參與積極性，是解決公共數據治理中公共部門技術性、專業性短板問題的重要手段。而明確授權對象、范圍和定價模式等授權運營規則，是保障運營活動有序開展的必要手段。從授權對象上看，公共數據屬于公共資源范疇，按照生產資料社會主義公有制和保障、鞏固國有經濟發展的要求，政府應優先將公共數據作為出資交由國有企業展開運營，在保障安全的前提下充分釋放數據價值。從授權范圍上看，按照行業、區域、場景等維度給予明確的數據授權，限定數據運營主體的被授權范圍，是兼顧發展與安全的必然選擇。以北京“數據專區”為例，探索創建金融、交通、信用、位置、空間、回天、科研等各數據專區，在滿足社會重大數據需求的同時，降低數據安全風險。從定價方式上看，應結合公共數據的用途進行選擇。用于公共治理、公益事業的公共數據能夠創造社會價值、解決社會問題，為經濟社會發展、居民生活服務等做出貢獻，具有社會服務和福利性質，應在有效監管下有條件無償使用。用于產業發展、行業發展的公共數據能夠為經濟、市場帶來巨大價值，考慮到數據的開發成本，為激勵開發使用的積極性，應遵循市場化機制有條件有償使用。

　　　（三）拓展運營手段，支撐數據價值的充分釋放

　　制約公共數據價值充分發揮的核心障礙在于數據流通與安全隱私保護之間的矛盾，尚未實現發展與安全的有機統一。要將運營模式和技術手段的持續完善作為公共數據授權運營體系的重要環節，不斷創新探索，推動數據價值充分釋放。一方面在公共數據運營活動中積極引入區塊鏈、聯邦學習、多方安全計算等新型技術手段，界定數據權責，減少數據跑路，實現隱私數據共享，為公共數據的安全、高效流轉提供支撐。另一方面創新運營活動中的數據流通模式，實現原始數據與數據應用“解耦”，破解“安全與流通對立”難題，支撐數據價值的高效釋放。

　　1[ 數據來源：《中國政務數據治理發展報告（2021年）》,清華大學公共管理學院.]

　　2[ 數據來源：《中國地方政府數據開放報告（2021年下半年）》,復旦大學數字與移動治理實驗室.]

　　清華大學公共管理學院  孟慶國